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张明楷:上级司法机关应废除无罪率、改判率等考核指标,禁止下级制定各种考核指标

张明楷:上级司法机关应废除无罪率、改判率等考核指标,禁止下级制定各种考核指标

 


问:请您展开讲讲现行的考核指标制度导致司法不公正的因果机制。


张明楷:公正需要距离。要想实现公正,就不能允许任何人对自己司法。在侵害者与受害者之间、在罪恶与惩罚之间,必须有一个中立的第三者,这个第三者如同两个行为和两个行为人之间的正确距离的担保者。因此, 司法人员在适用法律时,应当使自己成为一个中立者,而不应当与自己的利益产生任何联系。


但是,众所周知,在我国,一位嫌疑人被拘留、逮捕后,基本上不可能被宣告无罪。换言之,即使其行为只是行政违法、甚至根本不违法,但由于已经被拘留、逮捕,一些司法机关仍会硬着头皮起诉和宣告有罪。


这主要是因为,现在通行的各种不科学的考核指标泛滥,使公检法人员的执法、司法行为与自己的利益直接挂钩。公检法人员为了避免自己的考核利益受损,在判断行为是否构成犯罪时,不仅要考虑案件事实与刑法规定,还要考虑如何处理才不至于损害自己的利益。为了维护自己以及同行的利益,便牺牲当事人尤其是被告人的权益。


之所以说以牺牲被告人的利益为代价,是因为各项考核指标的设置,使得公检法认定的犯罪越多,所获得的利益就越大。换言之,各项考核指标基本上是打击犯罪的指标,而缺少人权保障的指标。这些指标不断强化公检法人员打击犯罪的观念,使得公检法人员认为“犯罪”打击得越多越好、对犯罪的处罚越严厉越好。


于是,检察机关在提起公诉后,就会想方设法阻止法院判决无罪。同样,一审法官宣判后,也会阻止二审改判。因为二审的改判,会影响一审法官的考核。但二审法官的改判又是二审法官的一项成绩,这就形成了冲突。


此外,考核不只是针对办案人员,同样也指向办案机关。在考核指标引导下,公检法机关也要尽可能使其办案人员满足考核要求。由于打击犯罪越多越能满足考核要求,所以,将行政违法行为认定为犯罪的现象就难以避免。


此外,罚没收入表面上是上缴地方财政,但事实上大多返还给办案机关。于是,办案机关罚没得越多就越能获得经济利益,这是影响司法公正的重要原因。我十多年前就建议将所有的罚没收入直接上缴中央财政,从而避免趋利司法。如果这个问题不解决,刑事司法就不可能有公平正义。


总之,不科学的考核指标的泛滥以及罚没收入的返还,使公检法机关及其人员形成了一个具有自身独立利益的群体,因而必然与行为人争夺利益。也就是说,在许多场合,只有牺牲行为人的利益,才能维护自身的利益。


由于行政违法与刑事犯罪缺乏清晰可见的界限,办案机关无论如何都可以讲出几点有罪的理由。所以,一旦行政违法行为进入刑事诉讼程序中,办案机关为了自身的各种利益,就不得不强行“走程序”,直到最终定罪量刑。


 


问:若想从根本上解决上述问题,您认为有什么比较现实可行的对策呢?司法人员考核指标制度未来应当向何处发展?


张明楷:我对此曾提出了一些针对性的建议。


第一,上级机关应当废除现行不合理的考核指标,例如逮捕后的起诉率、起诉后的无罪率、改判率、抗诉成功率等等。


第二,禁止下级检察院、法院制定各种考核指标。


第三,即便不能彻底摆脱考核指标,也不要采取单纯考核数值大小的方式,认为某项指标越高越好(或者越低越好),而是要通过实证分析,并借鉴相关国家的经验,对相关指标设定一个大体合理的区间,然后判断出异常情形,再针对异常情形进行质量评查。


例如,对于检察机关而言,并不是起诉后无罪率较高的就一定要受批评或者受处分,而应具体评查其案件办理是否合法、合理;此外,对无罪率异常低的单位更需要质量评查。下级机关是否应受表扬、批评,不应该由宏观的指标决定,而应落实到具体案件中,具体指出哪个案件办得好、哪个办得不好。


第四,不能只设定惩罚犯罪的考核指标,而要同时设定保障人权的考核指标。


第五,应当将重点放在监督上,而不是放在考核上。我国的宪法、刑事诉讼法规定,人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,但并不意味着司法不受监督。相反,只有推行良好的监督机制,才可以更好地保障审判权和检察权的行使。除了推行审判公开、检务公开外,还要充分发挥媒体、人民陪审员、人民监督员等的作用。




摘选自:《中国刑事司法》2025年第2辑,第2-22页。


访谈人:万均扬,清华大学法学院博士研究生;胡怀宇,清华大学法学院博士研究生。

受访谈人:张明楷,清华大学文科资深教授、谭兆讲席教授。







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发布时间:2025/7/9
 
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